Forholdet mellem USA og Iran: vurdering af truslerne og mulige tiltag for at hindre en eskalering af konflikten i Mellemøsten

BRIEF: Den verdensorden der har dannet den overordnede ramme for håndteringen af de geopolitiske og sikkerhedspolitiske udfordringer er blevet mere skrøbelig og er i dag under et stort pres. Mange af de strukturer og alliancer vi hidtil har taget for givet, kan vi ikke længere være sikre på. Der stilles spørgsmålstegn ved de internationale konventioner, folkeretten fortolkes bredere og værdien af internationalt samarbejde stilles ofte op som en modsætning til national sammenhængskraft og styrke. Dybest set handler konflikterne om magt og indflydelse især regionalt. Denne udvikling medfører en høj grad af uforudsigelighed i et hastigt omskifteligt internationalt system. Det bliver stadig vanskeligere at navigere i et mere og mere komplekst verdensbillede.

Af Kate Pepke Pedersen, 31.01.2020

Konflikten mellem USA og Iran

Konflikten mellem USA og Iran illustrerer disse udviklingstendenser: der stilles spørgsmålstegn ved atomaftalen og internationalt samarbejde og folkeretten, herunder lovligheden af angreb, fortolkes bredere. Vi ser et spil om, hvem der har magten og indflydelsen i Mellemøsten.

Atomaftalen JCPOA Joint Comprehensive Plan of Action fra 2015 indgået mellem FN´s Sikkerhedsråd, Tyskland, EU og Iran har et mål om, at Iran skal afvikle store dele af deres atomprogram, mens at omverdenen skal udfase en række omfattende økonomiske sanktioner mod Iran. USA forlod aftalen i 2018, da de ikke mente, at Iran lever op til forpligtelserne og den nuværende amerikanske administration heller ikke tillægger internationale konventioner så stor værdi, som de tidligere administrationer har gjort. Det der i 2018 begyndte som en afgrænset krise om atomaftalen, har udviklet sig og vil fortsat få konsekvenser for sikkerhedssituationen i hele regionen. Alle lande i regionen vil i større eller mindre grad blive inddraget i konflikten mellem USA og Iran (Efterretningsmæssig Risikovurdering 2019 p 46).

Konflikten mellem USA og Iran har stået på i årevis og kulminerede i starten af januar med USAs angreb på Soleimani og Irans angreb på irakiske militærbaser, hvor også amerikanere og danskere var stationeret. USA forklarer, at likvideringen af Soleimani var et led i en større afskrækkelsesstrategi i forhold til USAs fjender, fordi Soleimani stod bag og/eller planlagde angreb på amerikanske interesser. Andre mener, det ligger uden for retten til selvforsvar efter FN-pagtens artikel 51, fordi et væbnet angreb skal have fundet sted før en stat kan udøve retten til selvforsvar – ”en generel afskrækkelsesstrategi ligger oplagt uden for grænserne af selv den mest lempelige fortolkning af selvforsvarsretten efter artikel 51” (professor Astrid Kjeldgaard-Pedersen: ”Nye oplysninger: USA’s likvidering af Soleimani var næppe lovligt selvforsvar” i Berlingske Tidende 16-1-20). USA ønsker først og fremmest at forhindre, at Iran bliver den regionale stormagt. USA har der ud over gennem årene haft de samme fokuspunkter i deres forhold til Iran, men prioriteringen af disse varierer alt efter, hvem der sidder i det Hvide Hus. Punkterne centrerer sig omkring: regional stabilitet, normalisering af relationerne, ikke spredning af kernevåben, demokrati og menneskerettigheder samt kampen mod terrorisme (K. Tajbakhsh, Getting Real about Iran, Foreign Affairs, March 2019).

USA har i de senere år trukket sig lidt tilbage fra Mellemøsten, men med angrebet på Soleimani den 3. januar 2020 ser de nu ud til at være tilbage igen med afskrækkelseselementet i fokus. USAs strategi går ud på ”maximum pressure” og  udenrigsminister Mike Pompeo taler om Iran som en farlig regional aktør, der skal konfronteres for at sikre fred og stabilitet i Mellemøsten (K. Tajbakhsh, Getting Real about Iran, Foreign Affairs, March 2019). Pompeo taler også om at forhindre en iransk ledet ”orden” i Mellemøsten. Trump har for det første nævnt, at han ønsker at inddæmme Iran, for det andet at han ønsker at lave en aftale med Iran om det ballistiske missilprogram og for det tredje har han foreslået at etablere et ”Arab NATO” eller ”NATO-ME”. Disse ønsker eller bud på løsninger fra amerikansk side peger i mange retninger lige fra militære til diplomatiske tiltag og prioriteringen af løsningerne er ikke kendt.

Den 28. januar præsenterede Trump en plan for Mellemøsten. (New York Times 29-1-20, Berlingske Tidende 29-1-20, Kristeligt Dagblad 30-1-20 og Ræson 29-1-20). Denne plan får stor betydning for magtfordelingen i Mellemøsten.

Planen fokuserer på grænser og økonomi.

• Jerusalems status: Jerusalem skal være Israels udelte hovedstad, men palæstinenserne får adgang til Al Aqsa-moskeen i Østjerusalem.
• En ny palæstinensisk stat får en hovedstad Al Quds i udkanten af det østlige Jerusalem.
• Palæstinenserne får en række områder på den israelsk besatte Vestbredden – som en selvstændig stat, men med begrænset suverænitet – samt et demilitariseret Gaza. Yderligere får palæstinenserne nogle områder sydøst for Gaza i Negevørkenen, som kompensation for, hvad Israel annekterer.
• Der bygges en tunnel mellem Gaza og Vestbredden.
• For at få en stat skal palæstinenserne inden for 4 år: anerkende Israel som jødisk stat med Jerusalem som hovedstad, forbyde terror og terrororganisationer og afvæbne Hamas og Islamisk Jihad og indstille al våbenproduktion.
• De israelske bosættelser på Vestbredden får lov til at blive, men der indføres et stop for flere de næste 4 år, mens palæstinenserne overvejer planen.
• Israel får lov til at annektere Jordan-dalen.
• Når Hamas er ophørt, vil der ske meget store investeringer med internationale donorer (50 milliarder dollars) på Vestbredden og i Gaza. Formålet er at skabe jobs og økonomisk udvikling og at reducere fattigdommen.

Israel var inviteret til præsentationen af planen, men det var palæstinenserne ikke. Palæstinenserne har heftigt kritiseret planen, mens israelerne jubler. En joker i planen kan være nabolandenes reaktion og de unge palæstinenseres modtagelse af planen. De unge savner økonomisk udvikling og muligheder – og de vil formentlig synes godt om planens store økonomiske investeringer. Planen kommer formentlig nu for at fjerne fokus fra Trumps og Netanyahus aktuelle indenrigspolitiske problemer og nært forestående valg (marts og november).

Iran

Iran trak sig fra atomaftalen i 2019 og siden da har der været flere sammenstød med USA. Iran ønsker normale internationale relationer med andre lande (Efterretningsmæssig Risikovurdering 2019 p 47) og ønsker sanktionerne mod landet ophævet.

Iran påberåbte sig retten til selvforsvar efter artikel 51 efter deres angreb på amerikanske militærbaser i Irak i starten af januar 2020. Men lovligt selvforsvar forudsætter, at det er nødvendigt og proportionalt i forhold til det væbnede angreb, som staten forsvarer sig imod. Det amerikanske angreb den 3. januar var afsluttet og Iran havde ikke efterretninger om, at flere angreb var umiddelbart forestående. Derfor kan artikel 51 ikke anvendes (professor Astrid Kjeldgaard-Pedersen: ”Nye oplysninger: USA’s likvidering af Soleimani var næppe lovligt selvforsvar” i Berlingske Tidende 16-1-20).

Iran har et helt klart trusselsbillede og har i flere taler sagt, at USA er den store trussel. Iran ønsker USA ud af Irak og ønsker at splitte USA og Europa. Iran ønsker også at slå en kile mellem USA, Saudi-Arabien og De Forenede Arabiske Emirater (Efterretningsmæssig Risikovurdering 2019 p 46, 47). Iran forsøger med denne konflikt at styrke landet internt i kampen mod deres ydre fjende USA. USAs ”maximum pressure” strategi hjælper Iran godt på vej mod større intern enighed (M. Bevravesh, The Ayatollah´s Den og Espionage, Foreign Affairs, November 2019). Iran vil vise, at landet kan selv og håber, at befolkningerne glemmer de mange andre udfordringer, som Iran står over for. Den nationale sammenhængskraft er væsentlig og det iranske styre formoder, at kampen mod Irans ydre fjende USA gør det lettere at bevare det nationale sammenhold.

For Irans vedkommende er der især tale om en regional rivalisering. Den regionale rivalisering skal ses i lyset af Irans ønske om at blive den ubestridte, største regionale stormagt. Iran ønsker ikke en regulær krig hverken med USA eller med Irans nabolande, men Irans mere offensive strategi over for USA og Saudi-Arabien indebærer en stigende risiko for misforståelser og hændelser, der utilsigtet kan føre til en egentlig militær konfrontation (Efterretningsmæssig Risikovurdering 2019 p 45, 47).

Hvordan løse eller hindre en eskalering af konflikten?

Det er vigtigt at hindre en eskalering af konflikten. Der har tidligere været tøbrud i forholdet mellem USA og Iran. Kendetegnende for disse tøbrud har været gode personlige relationer eller internationale forhandlinger, gensidige indrømmelser eller fordele og et ønske om dialog (fx Khatami og Albright i 1997-2000 samt Rouhani og Obama i 2013 og endelig atomaftalens indgåelse i 2015 JCPOA Joint Comprehensive Plan of Action). Disse kendetegn for tøbrud er fraværende i dag. Nogle af disse elementer må nødvendigvis være tilstede for at et tøbrud kan finde sted. Udover regionens egne lande, så har også Rusland og Tyrkiet markeret en klar interesse i Mellemøsten. En mægler i form af en international organisation såsom EU, NATO, FN eller et land kunne måske lette processen. Landene har dog forskellige holdninger til værdien af internationalt samarbejde og hvorvidt en international organisation som mægler kan lette processen.

Alle parter må inddrages i en løsning af konflikten, det vil sige ikke blot USA og Iran, men også de øvrige lande i regionen. Hvis løsningen virkelig skal være holdbar, skal alle de berørte parter med for at tage ansvar. Sikkerhed må i høj grad forstås regionalt.

Internationalt samarbejde stilles ofte op som en modsætning til og næsten en hindring for en national markering og den nationale sammenhængskraft. Pompeo taler for eksempel: om ”restoring the role of the nation-state” (..) og “berating multilateral institutions such as the EU” (Yearbook of European Security 2019 p. 9). Dette står i skarp kontrast til EU, der ønsker multilateralisme og samarbejdende løsninger (Yearbook of European Security 2019 p. 7, 9). Her er således to meget forskellige tilgange til konfliktløsning. Trumps tilgang til konflikten i Mellemøsten – konkretiseret med konflikten mellem Israel og palæstinenserne – er øjensynligt, at nu har man i over 50 år forsøgt med endeløse forhandlinger, nu skal der præsenteres en konkret og mere præcis plan (pres) end hidtil. Det er uforståeligt at palæstinenserne hverken er blevet inddraget i udarbejdelsen af planen eller inviteret til præsentationen af denne. Konflikten mellem USA og Iran og likvideringen af Soleimani afspejler også ”maximum pressure” strategien.

Konkluderende

Konflikten mellem USA og Iran maner til omtanke og besindighed. Ønsket om gengældelse er en trussel for hele Mellemøsten og kan utilsigtet føre til en verdensomspændende krise af både økonomisk og handelmæssig karakter. Hvis olieproduktionen og Hormuz strædet berøres vil det have konsekvenser for mange lande – også Danmark.

Der er mange aktører i Mellemøsten: Iran, Syrien, Qatar, Libanon, Hamas og Saudi-Arabien, Forenede Arabiske Emirater, Bahrain, Kuwait, Irak, Jordan, Yemen, Tyrkiet, Egypten, Afghanistan, Fatah samt Israel, Rusland og USA. Det er svært at forestille sig, at EU og NATO kommer mere på banen før de internt bliver enige om en strategi for Mellemøsten. Vi vil formentlig se en tiltagende regional rivalisering og polarisering, og i nogle tilfælde militarisering, af konflikterne i Mellemøsten særligt mellem Iran, USA , Israel og Saudi-Arabien. Det er et spil om magt og afskrækkelseselementet er centralt heri. Vi kan håbe på en gensidig respekt for og accept af hinanden. Hvert enkelt land må forstå, at det holder noget af det andet lands sikkerhed i sin egen hånd. Vi kan også håbe, at denne rivalisering mellem Iran, USA, Israel og Saudi-Arabien kommer til udtryk gennem en balancering, der ikke kun er militær, og vil give sig udslag i en større stabilitet og sikkerhed. Det er måske det mest realistiske håb for denne region?