Militær afskrækkelse er ikke nok – NATO skal have en fælles Ruslandspolitik

af Jonas Henau Teglbjærg, 3. januar 2020.

ANALYSE: NATO har som svar på Ruslands annektering af Krim i 2014 opbygget en effektiv militær afskrækkelsesarkitektur, men har ikke formået at skabe en politisk dialog med Rusland. Denne situation er ikke i NATO’s interesse, fordi den giver det politiske initiativ til Rusland. En forudsætning for en meningsfuld dialog med Rusland er imidlertid, at NATO-landene taler med én stemme. Danmark bør derfor forsøge at sætte skub i den interne afklaringsproces i NATO, der kan sikre alliancen en fælles Ruslandspolitik.

Siden Rusland annekterede Krim-halvøen i 2014, har forholdet mellem NATO og Rusland været anstrengt og præget af gensidig mistillid samt mangel på politisk dialog. I en nyligt udgivet artikel fra DIIS ”NATO og Rusland mellem strategisk konfrontation og stabilitet” giver Jens Ringsmose og Sten Rynning deres analyse af situationen samt et bud på, hvordan Danmark kan hjælpe NATO med at nå til enighed om en fælles Ruslandspolitik og dermed indgå i en meningsfuld dialog med Rusland. Analysen, som blandt andet bygger på interview med diplomater, embedsmænd, analytikere og officerer i primært Bruxelles og Moskva, gengives her i korte træk.

NATO’s militære afskrækkelsesarkitektur

På det militære område har NATO været hurtig og effektiv til at tilpasse sig et mere selvhævdende og aggressivt Rusland. Tilpasningen blev aftalt på NATO-topmøderne i Wales (2014), Warszawa (2016) og Bruxelles (2018).

På topmødet i Wales iværksatte NATO-landene den såkaldte ”Readiness Action Plan” (RAP). RAP’ens formål var dels at betrygge de mest udsatte medlemslande i Østeuropa og dels at afskrække Rusland fra overrumplende offensiver. En central del af RAP’en var aftalen om at udbygge NATO’s hurtige udrykningsstyrke ”NATO Response Force” (NRF), så den kom op på 40.000 mand. Dertil kom oprettelsen af den mindre spydspidsstyrke ”Very High Readiness Joint Task Force” (VJTF), som kom til at omfatte cirka 5000 landstyrker samt sø- og luftmilitære enheder. VJTF fungerer som en integreret del af NRF’en og kan udsendes til et brændpunkt i øst eller syd inden for få dage. VJTF’ens formål er at fungere som en ’mobil snubletrådsstyrke’, der i kraft af sin evne til at rykke hurtigt frem kan være med til at afskrække en potentiel angriber. Man måtte dog efter kort tid indse, at ’den mobile snubletråd’ ikke var i stand til at stå alene, fordi NATO’s evne til at flytte tropper på kort tid var blevet svækket efter den kolde krigs afslutning.

På Warszawa-topmødet i 2016 introducerede man derfor et nyt initiativ kaldet ’Enhanced Forward Presence’ (eFP). Idéen med eFP er at sikre en vedvarende allieret tilstedeværelse i de mest udsatte NATO-lande i form af en permanent roterende udstationering af styrker fra forskellige medlemslande. Denne ’fremskudte snubletråd’ består af fire multinationale kampgrupper, som er udsendt til de baltiske lande og Polen. De fire eFP-kampgrupper danner tilsammen det vigtigste element i NATO’s afskrækkelsesarkitektur og har ligesom RAP’en til hensigt at signalere over for Rusland, at selv et begrænset angreb på et østligt NATO-land vil involvere et angreb på soldater fra en række NATO-lande og dermed risikere at udløse et omfattende modangreb fra hele alliancen.

På Bruxelles-topmødet i juli 2019 blev medlemslandene enige om at reformere NATO’s kommandostruktur, så geografi og den geografisk bundne trussel fra Rusland igen er afgørende for alliancens infrastruktur. Konkret resulterede reformen af kommandostrukturen i to nye hovedkvarterer, som skal forbedre alliancens evne til at føre krig i Baltikum og Østeuropa (bl.a. ved at forbedre evnen til at transportere styrker og udstyr gennem Europa). Derudover lancerede man på Bruxelles-topmødet et tiltag kaldet ”NATO Readiness Initiative” (NRI), som har til formål at få en stor del af alliancens styrker op på et højere beredskab. Ambitionen er, at medlemslandene skal kunne stille med 30 mekaniserede infanteribataljoner, 30 eskadriller og 30 flådefartøjer i løbet af 30 dage. NRI kommer formentlig helt eller delvist til at udfolde sig inden for rammerne af NRF.

Mangel på substantiel politisk dialog med Rusland

På det politiske område reagerede NATO på invasionen af Krim ved kraftigt at fordømme Ruslands handlinger som illegitime og ulovlige. Alle civile og militære samarbejdsprojekter blev suspenderet, og de allierede gjorde det klart, at man ikke ville vende tilbage til ’business as usual’. Den kraftige reaktion skyldtes især, at invasionen og annekteringen af Krim blev set som et brud på de mest fundamentale internationale spilleregler (forbuddet mod aggressionskrig i folkeretten). NATO sørgede dog for ikke helt at nedlægge de politiske kommunikationskanaler til Rusland. I 2016 begyndte man derfor efter to års pause igen at holde møder i NRC (The NATO-Russia Council) blandt andet for at undgå, at den tilspidsede situation førte til ulykker og misforståelser i luftrummet over Sortehavet og Østersøen. Siden 2016 har NATO og Rusland holdt otte møder i NRC, men problemet er, at dialogen i NRC-møderne finder sted i et politisk tomrum. Møderne forløber typisk ved, at NATO starter med at fordømme Ruslands annektering af Krim og optræden i det østlige Ukraine, hvorefter parterne taler om andre forhold angående eksempelvis Afghanistan og international terrorisme. Diplomaterne i NRC og andre fora for dialog som NATO’s military Liaison Mission (NMLM) i Moskva har til opgave at sikre en svær balancegang mellem på den ene side at opretholde en ’tynd’ dialog med Rusland og på den anden side at undgå en tilbagevenden til ’business as usual’, der ville kunne blive tolket som en stiltiende accept af Ruslands aggressive fremfærd i Østeuropa.

Årsagen til dialogens mangel på politisk substans er, at NATO-landene er grundlæggende uenige (1) om, hvad Rusland er og vil i Østeuropa, og i forlængelse heraf (2) om man i begrænset omfang bør begynde at forny dialogen med Rusland eller derimod skal holde fast i, at Rusland først skal ændre adfærd i Ukraine. Overordnet set, er der fire grupper af lande i NATO, som har hvert sit syn på Rusland:

Den hårde geografiske kerne består af østlige NATO-lande (eksempelvis Estland, Letland, Litauen og Polen), som grundet deres geografiske placering og historiske forhold til Rusland tolker Ruslands motiver og intentioner i regionen negativt.

Den hårde politiske kerne består af NATO-lande, som har en grundlæggende mistillid til Rusland. Disse lande tæller eksempelvis USA, Storbritannien, Canada og Nederlandene, som har hver deres grund til ikke at stole på Rusland. USA’s mistillid skyldes blandt andet russisk indblanding i det amerikanske præsidentvalg, mens Storbritanniens mistillid er taget til efter Novichok-forgiftningen i den engelske by Salisbury. Endelig bunder Nederlandenes anstrengte forhold til Rusland blandt andet i nedskydningen af det civile fly (MH17), hvor størstedelen af de omkomne passagerer var fra Nederlandene.

De pragmatiske alliancemedlemmer er blandt andre Frankrig, Tyskland, Belgien og Italien, som forsøger at tilføre den politiske dialog med Rusland en smule mere substans. Disse lande har tradition for at prioritere stabilitet og balance ved at søge kontinental dialog. Både Tyskland, Frankrig og Italien har dog også økonomiske interesser i at få dialogen med Rusland tilbage på sporet. Derudover består gruppen af pragmatikere også af Tyrkiet og Grækenland, hvis pragmatiske indstilling skyldes deres rolle i regionen.

De skeptiske alliancemedlemmer tæller blandt andet Danmark, Norge og visse sydøsteuropæiske lande, som har en opfattelse af Rusland, der ligger mellem den hårde kernes og pragmatikernes opfattelser. Landene er skeptiske over for Rusland, men forsøger ofte at bygge broer mellem de andre grupper af medlemslande for at holde sammen på alliancen. Den skeptiske gruppe har derfor et unikt potentiale til at hjælpe NATO et skridt videre mod en fælles Ruslandspolitik og ud af den fastfrosne situation. NATO er på sigt ikke tjent med denne situation, fordi Rusland blot kan ’læne sig tilbage’ og vente på, at sikkerhedspolitiske emner, som kræver en NATO-Rusland dialog (eksempelvis spørgsmål om Kina, Iran og Syrien) bliver presserende nok til, at NATO bliver nødt til på en eller anden måde at åbne op.

Hvordan kommer NATO ud af det politiske dødvande?

NATO-landene bør forsøge at danne et fælles billede af Rusland, som kan udgøre grundlaget for en tidssvarende Ruslandspolitik. NATO’s Ruslandspolitik skal kunne fungere som ramme og rettesnor for den militære afskrækkelse, som alliancemedlemmerne allerede har etableret. Kort fortalt, bør NATO-landene blive enige om, hvorvidt Rusland er grundlæggende fjendtligt indstillet over for Vesten eller tværtimod en potentiel politisk partner. Hvis NATO når frem til, at Rusland er grundlæggende moderat af natur, bør det politiske mål være et funktionelt og reelt partnerskab. I så fald bør man så småt udvide dialogen og holde fast i den politiske rammeaftale, der blev indgået med Rusland i 1997 og som bygger på idéen om konvergens (det vil sige idéen om, at NATO gradvist bliver mere politisk engageret og bredt favnende, mens Rusland fortsætter sin politiske og økonomiske demokratisering). Hvis NATO derimod når frem til, at Rusland er grundlæggende fjendtligt indstillet over for Vesten, bør det politiske mål være en stabil og kontrolleret magtkonkurrence, som bygger på idéen om balancering. I så fald bør aftalen om konvergens fra 1997 opgives.

Uanset hvilken politik NATO vælger at implementere, vil den blive mødt med kritik. Hvis man vælger partnerskabets vej og i sidste ende ser stort på Ruslands aggressioner i Ukraine ud fra devisen om, at Ukraine er en ’frossen konflikt’, vil det på sigt kunne føre til øget politisk og militær usikkerhed i Europa. Hvis man derimod vælger det kontrollerede fjendskab, risikerer man at ødelægge den sidste rest af det våbenkontrolregime, som NATO og Rusland forpligtede sig til efter den kolde krig: Aftalen ”New START” (Strategic Arms Reduction Treaty), som forpligter parterne til at begrænse antallet af langtrækkende strategiske atomvåben med en rækkevidde på over 5500 kilometer til 1500 styks på hver side. Aftalen, som udløber d. 5. februar 2021, er den mest solide del af våbenkontrolregimet, og nogle NATO-lande mener, at det ville være en dårlig prioritering at ofre denne sidste rest af våbenkontrolregimet blot for at kunne stå fast i spørgsmålet om Ukraine.

Første skridt mod en fælles Ruslandspolitik er, at NATO-landene gør sig klar til at danne et fælles billede af Rusland ved det planlagte NATO-udenrigsministermøde i april 2020. NATO kan i den forbindelse benytte sig af to oplagte forhandlingsstrategier:

Quad-strategien går ud på, at NATO giver de fire store lande kaldet ”The Quad” (USA, England, Frankrig og Tyskland) mandat til at udarbejde en skitse til kompromis. Fordelen ved denne strategi er især quad’ens politiske tyngde. Ulempen er, at disse fire lande i høj grad er fanget i indenrigspolitiske dramaer, der formentlig vil vare nogle år endnu.

Harmel-strategien går ud på at lade enkelte entreprenante allierede sammensætte en mindre koalition af allierede til at tegne et kompromis. Strategien er opkaldt efter den belgiske udenrigsminister Pierre Harmel, som i 1967 satte sig i spidsen for et arbejde, der kom til at tegne NATO’s politik helt frem til i dag. Succesbetingelserne for en sådan koalition af mindre medlemslande er, at den bliver opfattet som legitim, hvilket kræver, at hele spektret af interne synspunkter er repræsenteret. De to strategier bør supplere hinanden, sådan at de store lande giver deres accept til Harmel-strategien og går med til i første omgang at støtte den entreprenante gruppes arbejde uden at blande sig direkte.

Danmark kan som et af de skeptiske medlemslande med fordel spille en konstruktiv rolle i NATO’s interne afklaringsproces, men det er både krævende og omkostningsfuldt. For det første skal regeringen og dens støttepartier have den fornødne politiske vilje til at udforme et kompromis i NATO. Dette indebærer en satsning på det udenrigspolitiske område i en tid, hvor indenrigspolitik fylder meget på den politiske dagsorden. For det andet skal Danmark investere tilstrækkelige ressourcer i indsatsen i form af tid, opmærksomhed og penge. Blandt andet bør man sikre, at Udenrigsministeriet får den ruslandsekspertise, der er nødvendig for at kunne deltage i udformningen af NATO’s Ruslandspolitik. For det tredje skal regeringen og dens støttepartier tænke langsigtet og tværpolitisk, så opbakning til indsatsen kan sikres på tværs af skiftende regeringer. Vedvarende opbakning kræver desuden en tydelig formulering af, hvad Danmark får ud af indsatsen, så den fremstår legitim i Folketinget og den bredere offentlighed.