Kronik af DUS’ U35-medlem Celine Emma la Cour der læser statskundskab på Københavns Universitet. Kronikken er udtryk for skribentens holdninger.

Den Eurasiske Økonomiske Union (EAEU) er det ukendte dyr i EU’s baghave men også det mest ambitiøse integrationsprojekt mellem Rusland og postsovjetiske lande siden Sovjetunionens fald. EAEU giver anledning til at gennemtænke og måske endda nytænke økonomisk samarbejde og sikkerhed mellem EU, Rusland og landene imellem. 

I juli måned deltog jeg i en konference i Rusland med overskriften ”Eurasian Economic Union and the West: from imbalance towards equilibrium”.Den Eurasiske Økonomiske Union (EAEU) er for de fleste danskere totalt ukendt, men tillad mig at introducere jer. EAEU er et økonomisk integrationsprojekt mellem Rusland, Kasakhstan, Hviderusland, Kirgisistan, Armenien og potentielt flere. Men EAEU er værd at kende, for Rusland har store ambitioner for unionen, og selvom EAEU i nogles øjne er ubetydelig i sit nuværende stadie, kan unionen potentielt udvikle sig til enten at blive en samarbejdspartner eller konkurrent for EU eller i hvert fald en rival i EU’s nabolande. Udfaldet afhænger af, om EAEU får opbygget en troværdig organisation og et attraktivt indre marked, om Rusland fortsætter med at intervenere militært i nabolande, og i sidste ende om EU overhovedet er villige til at samarbejde. Hvis udfaldet imod nuværende odds bliver et samarbejde, kan det ikke blot føre til økonomiske gevinster for begge parter men også sikkerhedsmæssige ved at sikre, at postsovjetiske lande ikke føler sig tvunget til definitivt at vælge side mellem konkurrerende parter. 

Konflikten mellem Rusland og Vesten kommer hurtigt til at handle om små grønne mænd på Krim, styrker i Baltikum og krig i Østukraine. Men den forværrede sikkerhedssituation har også økonomiske rødder. Rusland og EU har i lang tid presset postsovjetiske lande til at vælge mellem deres respektive økonomiske blokke. Vi har derfor set øget konkurrence mellem to regionale integrationsprojekter: EU og EAEU. Især det østlige Europa og det sydlige Kaukasus har haft svært ved at balancere mellem Bruxelles og Moskva. Konkurrencen toppede med Ukraine-krisen i 2014 – den hidtil vigtigste geopolitiske konflikt mellem Vesten og Rusland i det postsovjetiske område med store økonomiske og civile konsekvenser. 

Hård start for EAEU

EAEU blev først officielt oprettet i 2015 men er en udvidelse af den eurasiske toldunion mellem Rusland, Hviderusland og Kasakhstan, som har eksisteret siden 2010. Toldunionen indebar en økonomisk og handelsmæssig integration på toldområdet. I 2011 præsenterede Putin sammen med præsidenten af Kasakhstan hensigterne om et nyt udvidet integrationsprojekt, nemlig Den Eurasiske Økonomiske Union^[1][2]. Den nye union skulle have flere og mere omfattende mål, herunder realiseringen af fire økonomiske friheder: fri bevægelighed for varer, tjenesteydelser, kapital og arbejdskraft.

Før annekteringen af Krim i 2014 og krigen i Ukraine var det ønsket i Moskva, at Ukraine skulle indgå i det dengang forestående eurasiske integrationsprojekt. Hvis Ukraine med landets forholdsvis stærke økonomi og vigtige geopolitiske position blev medlem af EAEU, måtte projektet nødvendigvis tages seriøst af omkringliggende lande og ikke mindst af EU. Men da Janukovitj flygtede til Moskva og blev erstattet af et mere provestligt regime, blev udsigterne til ukrainsk medlemskab af EAEU i den grad forværret. Vi kender historien: Ukraine forhandlede videre med EU, Rusland annekterede Krim og har styrker i Østukraine, og dertil holder Rusland økonomiske sanktioner mod Ukraine og EU, som til gengæld også holder sanktioner mod Rusland. Da associeringsaftalen mellem EU og Ukraine blev forhandlet færdig i 2017, blev Moskvas ønske om at få Ukraine med på holdet definitivt manet til jorden, idet aftalen juridisk set forhindrer Ukraine i at kunne indgå i EAEU. Et EAEU uden Ukraine har affødt tvivl om unionens overlevelse, og krigen i Ukraine er en stopklods for samarbejde med EU – Ruslands ellers største handelspartner. 

Rusland har store ambitioner for EAEU

Håbet for unionens succes er dog ikke helt falmet, i hvert fald ikke i Rusland. Konferencens titel (på dansk: ”EAEU og Vesten: fra ubalance til ligevægt”) vidner om, at Rusland ser unionen som en vigtig brik i forholdet mellem Rusland og Vesten, og at Rusland altså stadig har store ambitioner for EAEU. Det var bestemt også det indtryk, russiske eksperter gav under konferencen. Ifølge vicerektoren for Ruslands ypperste diplomatskole, ”The Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of Russia”, Dr. Oleg Ivanov, skaber EAEU gunstige forhold for udviklingen af et fælles marked: ”EAEU er meget vigtig for Rusland, da den skaber gunstige forhold for udviklingen af et fællesmarked med fri bevægelighed for kapital og arbejdskraft. Unionen hjælper også med at genoprette humanitære bånd, der led efter Sovjetunionens sammenbrud. Derudover skaber velstående og venlige nabostater et sikkerhedsbælte omkring Rusland, hvilket styrker den regionale sikkerhed,”sagde Dr. Ivanov i et interview, som jeg foretog i forbindelse med konferencen (se hele interviewet her). 

Konferencens titel siger også noget om Ruslands syn på status quo, og dets håb for fremtiden. Mange russere mener, at den nuværende verdensorden er ”ubalanceret” og ikke mindst uretfærdig, fordi den favoriserer vestlige værdier og negligerer Rusland som stormagt. Her henviser ”balance” til en multipolær verdensorden, hvor Rusland står i spidsen for den eurasiske region. Udviklingen af EAEU er i den forbindelse et forsøg på at etablere Eurasien som en særskilt magtenhed i et multipolært internationalt system og forbedre regionens forhandlingsstyrke over for de andre store blokke, som regionen omringes af; det amerikansk ledede atlanterhavssystem med EU inkluderet, det sinocentriske Asien ledet af Kina og potentielt også Mellemøsten, som dog ikke har en entydig leder. 

Spørgsmålet er, om Ruslands ambitioner for EAEU rækker længere end skabelsen af gunstige økonomiske forhold i den eurasiske region. I bogen Kreml i Krig (2018) påpeger Jørgen Staun og Jan Werner Mathiasen, at Rusland i det eurasiske projekt er tiltænkt en civilisationsbærende rolle, hvor russisk kultur og politik er dominerende, og hvor omkringliggende lande skal føre en form for tilpasningspolitik^[3]. Dette er heller ikke utænkeligt, når man sammenligner Rusland med unionens andre medlemslande. Rusland står for 87 % af EAEU’s samlede BNP og er beboet af 80 % af unionens samlede befolkning^[4]. Det har skabt velbegrundet tvivl omkring, om Rusland misbruger sin dominerende position til at afpresse de mindre medlemslande. EAEU forsøger at komme problematikken til livs gennem lige stemmerettigheder og konsensus-principper. Dr. Oleg Ivanov medgiver, at Rusland uden tvivl er den mest magtfulde stat i EAEU, men at de har en naturlig interesse i at opbygge et godt forhold til nabolande, hvorfor samarbejdet angiveligt er baseret på respekt for suveræn lighed. Den russiske udenrigsminister, Sergey Lavrov, udtalte dertil i et interview 9. december sidste år: “There is no dictatorship in our “common home,” the CSTO, or the EAEU, unlike in other alliances, like, say, the North Atlantic Alliance. We never impose anything on anyone.”^[5]

Ovenstående citat er et eksempel på, hvordan EAEU også bruges i Ruslands konkurrence med NATO, hvor Rusland mener, at USA uretmæssigt og uhensigtsmæssigt dikterer slagets gang. Her kan EAEU ses som et led i Putins ambition om”a common economic space from Lisbon to Vladivostok”^[6]. For at realisere denne ambition er dialog og samarbejde mellem EAEU og EU essentielt, hvilket vil kræve, at EU løsner båndene til sin transatlantiske partner. Netop derfor handler forholdet mellem EAEU og EU om meget mere end bare frihandel, og fra et EU-perspektiv er Putins ambition meget langt fra at blive en realitet. 

EU er skeptiske omkring EAEU 

I EU anses EAEU enten som værende Ruslands neo-imperialistiske forsøg på at generobre og kontrollere det postsovjetiske område eller som et useriøst projekt, man mere eller mindre bør ignorere. Hvis det første er tilfældet, er EAEU et skalkeskjul for russiske interesser og en potentiel farlig konkurrent for EU i forhold til at indgå handelsaftaler og fremme demokratiske reformer mod øst. I øjeblikket er EU i gang med at optage Balkan, EU har associeringsaftaler med Ukraine, Georgien og Moldova, og EU er i gang med at forhandle aftaler med Tadsjikistan, Usbekistan og Aserbajdsjan, som alle også er kandidater til et EAEU-medlemskab. Serbien forventes dog at indgå en frihandelsaftale med EAEU, selvom deres officielle kurs er rettet mod EU og på trods af Moldovas associeringsaftale, har de fået observatørstatus i EAEU. Sidst men ikke mindst forhandler EU bilaterale aftaler med lande, som allerede er medlemmer af EAEU, hvorfor man fra Ruslands side har anklaget EU for at prøve på at underminere unionen. 

Som forsvar peger EU på EAEU-medlemslandenes egen manglende vilje til at forhandle gennem EAEU. EAEU er en interstatslig organisation, hvor medlemslandenes nationale myndigheder udformer både EAEU’s politiske retning og tekniske standarder. Selvom unionens kommission ”Eurasian Economic Commission” (EEC) på nogle områder har supranational kompetence, er kontakt til nationale myndigheder essentiel. Den største forskel mellem EAEU og Sovjetunionen er således, at EAEU efter sigende er en pragmatisk økonomisk enhed, og derfor ikke er involveret i udenrigs- og forsvarspolitik eller blander sig i nationale anliggender. Spørgsmålet er, om økonomi og politik kan holdes adskilt. Så længe energieksport til EU, svarende til to tredjedele af vareudvekslingen mellem de to unioner, finder sted uden for EAEU’s regulering, anses EAEU af EU som en papirøvelse. Men eftersom energi er en transitvare, som videreeksporteres, og priserne blandt EAEU’s medlemslande er meget forskellige, er energihandel et politisk minefelt, som ingen af medlemslandene vil våge sig ud i. Dermed er EAEU fastholdt i den velkendte Catch 22-logik: ingen vil engagere sig for alvor inden naboen, så derfor rykker ingen. Så længe dette står på, mangler EU økonomisk incitament til at engagere sig yderligere i et samarbejde.

Ikke desto mindre har EU-kommissionen og EEC kontakt på teknisk niveau med henblik på at udveksle erfaringer på det tekniske og handelsfaciliterende område. Det virker måske overraskende, men EAEU er på det tekniske område inspireret af EU og skulle være baseret på lignende principper for handelsliberalisering og fælles regulering^[7]. EAEU mangler imidlertid en fælles domstol og et fælles parlament, hvilket i EU er grundlaget for et troværdigt, gennemskueligt og konfliktløsende miljø. Nok har man i EAEU kigget på diagrammer og skemaer fra EU-institutioner og set, hvor man ønsker at kopiere, men man har alligevel valgt ikke at gå hele vejen. Måske fordi det ville være et for stort skulderklap til EU, et for stort tab af national suverænitet, eller fordi magtfulde mennesker nyder godt af rollen som juridisk instans – hvis man ikke kan løse uenigheder gennem retssager, må man bestikke sig til den, eller indgå politiske aftaler. Eller måske fordi unionen føler sig presset til at fokusere på det bredere geopolitiske aspekt frem for på dybere integration af nuværende medlemmer. EAEU’s udvidelse er hårdt arbejde, da flere og flere postsovjetiske lande i stigende grad forpligter sig til andre internationale organisationer – igen, måske fordi det regelbaserede samarbejde er mere sikkert end afhængighed af Kreml-forbundne oligarker – enten tiltrædelse i WTO, associering med EU eller handels- og investeringsforbindelser med Kina^[8]. Når der ikke er en fælles domstol i EAEU, er det nødvendigvis sværere og mere usikkert at beskytte handel, standarder og investeringer. Dertil har unionen endnu ikke haft positiv effekt på den interne samhandel, idet flere af medlemslandene ved tiltrædelse i unionen har måttet hæve importafgifter og toldsatser^[9]. Nok er medlemslandenes BNP steget med 1,8 pct., men der er ingen garant for, at dette ikke også kunne være sket, hvis medlemslandene ikke havde være en del af EAEU (jf. interview med Dr. Oleg Ivanov).  

Er et samarbejde mellem unionerne overhovedet muligt?

Lad os for en gangs skyld prøve at tænke langsigtet, så der ikke opstår en ny situation som i Ukraine med tusinder civile tab. Lad os overveje muligheden for, at EAEU i fremtiden kan være en samarbejdspartner frem for en konkurrent. Ud over at modarbejde eller ignorere EAEU er der en tredje mulighed, hvor EU kan arbejde aktivt på at hjælpe EAEU på benene på en måde, som gavner EU og EU’s nabolande. Jeg tillader mig her at citere Peter Viggo Jakobsen, seniorforsker ved Forsvarsakademiet, fra et interview, som jeg lavede tilbage i juni 2018 i forbindelse med en anden artikel om forholdet mellem Vesten og Rusland^[10]: ”Vi burde prøve at finde nogle måder, hvorpå vi kan tillade, at de her lande i midten kan handle med os og Rusland samtidig. (…). Hvis vi var gået i dialog med Rusland i 2009 og fundet en måde, hvorpå de kunne være medlem af en russisk toldunion og samtidig handle med EU, så havde vi haft en meget bedre verden i dag. (…). Vi ville skulle leve med at have handlet med nogle knap så lækre regimer, men vi havde skabt en situation, hvor de gradvist kunne opnå økonomisk vækst, og hvor de selv henad vejen kunne vriste sig fri fra bjørnens favntag på en måde, som ville være acceptabel for bjørnen og også bedre for dem selv. Vi har skudt os selv i foden ved at stå så hårdt på vores principper men ikke være villige til at dø for dem, når det kommer til stykket.”

Selvom EAEU døjer med integrationsproblemer i sit tidlige stadie, kan eurasisk regionalisme i fremtiden komme til at spille en afgørende økonomisk og sikkerhedsmæssig rolle, som ikke kan eller bør ignoreres. Det tog trods alt 40 år, før det Europæiske Stål- og Kulfællesskab kunne kalde sig den Europæiske Union. EU kan enten være en del EAEU’s udvikling og få indflydelse på unionens gang på jorden eller opretholde konkurrencen mellem de økonomiske blokke – en konkurrence vi med stor sandsynlighed vil vinde, men som også kan skabe konflikter og ofrer. I stedet for at tvinge postsovjetiske lande til at vælge mellem EU og EAEU med en enten-eller-tilgang, kan vi måske gøre både-og-tilgangen til en attraktiv mulighed. Både-og-tilgangen har på sin vis allerede vist sig mulig, idet Armenien både er medlemmer af EAEU og har en såkaldt Comprehensive and Enhanced Partnership Agreement (CEPA) med EU. 

Men lad os også konstatere, at der er lang vej igen – især til en direkte Free Trade Agreement (FTA) mellem de to unioner. Der er vægtige politiske grunde til, at det kan blive svært at blive enige om en frihandelsaftale, og EU vil med stor sandsynlighed have mange betingelser ift. at indlede et reelt samarbejde, der baserer sig på mere end teknisk assistance. Som EU’s ambassadør til Rusland sagde i et nyligt interview: ”You have to take into account the overall political situation. Can you easily create a common space with countries bullying their neighbors? Can you move with the EAEU freely when we have serious political issues with its biggest member? These are questions that need to be addressed.”^[11]

De vigtigste politiske spørgsmål er nok, om der begynder at ske reelle fremskridt i retning af fred i Ukraine, samt om tilliden til Rusland kan genetableres i et bredere udenrigs- og sikkerhedspolitisk perspektiv fx ift. til Ruslands brug af cyber- og informationsangreb. Mere tekniske forudsætninger for en frihandelsaftale er, at Hviderusland tiltræder WTO, og at EAEU-medlemslande lever op til visse produkt- og arbejdsforholdsstandarder. Rusland må også opgive udslagsgivende unilaterale beslutninger, som påvirker hele EAEU fx importforbuddet mod udvalgte madvarer fra USA og EU samt suspensionen af handel med Ukraine^[12]. Og så er en juridisk instans i EAEU et must have på lang sigt, hvis et samarbejde skal være muligt og holdbart, og hvis mindre medlemmer i højere grad skal dedikere sig til projektet. Så et velfungerende samarbejde er uden tvivl først muligt langt ude i fremtiden, men en langsigtet samarbejdspolitik og -strategi kunne vise sig at være en god økonomisk og sikkerhedsmæssig investering.

---

^[1]Artikel af Ruslands Præsident, Vladimir Putin: “A new integration project for Eurasia: The future in the making” (Izvestia, 3. oktober, 2011): https://russiaeu.ru/en/news/article-prime-minister-vladimir-putin-new-integration-project-eurasia-future-making-izvestia-3-

^[2]Artikel af Kasakhstans Præsident, Nursultan Nazarbayev: ”Eurasian Union: from idea to the history of future” (Izvestia, 25. oktober 2011): https://iz.ru/news/504908

^[3]Staun, Jørgen & Jan Werner Mathiasen om Rusland som eurasisk magt i: Poulsen, Niels Bo & Jørgen Staun (2018), Kreml i Krig: Ruslands Brug af militær magt, s. 81-91, Djøf Forlag

^[4]https://berlin-economics.com/wp-content/uploads/Eurasian-Economic-Union-trade-policy-perspective.pdf

^[5]http://www.mid.ru/en/web/guest/foreign_policy/international_safety/conflicts/-/asset_publisher/xIEMTQ3OvzcA/content/id/3438074

^[6]Se fx denne artikel af Erik Larsen, advisor, Norwegian Chamber of Commerce (2017): http://greater-europe.org/archives/2565

^[7]Sakwa, Richard (2016), ‘The Age of Eurasia?’, i Mark Bassin & Gonzalo Pozo (red), The Politics ofEurasianism: Identity, Culture and Russia’s Foreign Policy (Lanham, MD, Rowman & Littlefield, 2016), s. 206.

^[8]https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/CP_132.pdf, s. 20

^[9]https://berlin-economics.com/wp-content/uploads/Eurasian-Economic-Union-trade-policy-perspective.pdf

^[10]http://www.magasinetroest.dk/index.php?id=4&no_cache=1&tx_ttnews%5Btt_news%5D=1542

^[11]https://www.linkedin.com/pulse/eu-eaeu-takes-two-tango-patrick-bessler/

^[12]https://berlin-economics.com/wp-content/uploads/Eurasian-Economic-Union-trade-policy-perspective.pdf, s. 20

Billedet til denne artikel viser momentet før EAEU-mødet i 2015. Fra venstre til højre ser man Armeniens præsident Serzh Sargsyan, Hvideruslands præsident Alexander Lukashenko, Kazakhstans præsident Nursultan Nazarbayev, Ruslands præsident Vladimir Putin og Kirgisistans præsident Almazbek Atambayev. Læs mere om mødet her.