Af Anne Kirstine Rønn

Vi bringer her den sølvvindende artikel fra Selskabet og Udenrigsministeriets artikelkonkurrence. Artiklens forfatter, Anne Kirstine Rønn, er foruden skribent, Ph.d. studerende ved AU med særligt fokus på civilsamfundsbevægelser på Balkan og i Mellemøsten, samt engageret i Selskabets ungdomsafdeling, U35.

Det internationale samarbejde mangler både politisk opbakning og finansiering, og det går ud over mulighederne for at løse udfordringer som klimaforandringer, migrationskriser og fattigdom. Partnerskaber med den private sektor bliver i denne tid fremhævet som en løsning på problemet. Men erhvervslivets nye rolle som partner vækker også stor debat.

I oktober sidste år var Danmark vært for et topmøde mellem regeringsoverhoveder, ministre og ledere af nogle af verdens største multinationale selskaber. Det var det første topmøde for initiativet, Partnering for Green Growth and the Global Goals (P4G), som skal styrke erhvervslivets rolle i at nå FNs 17 verdensmål for 2030. Danmark har bevilget 225 millioner bistandskroner til P4G, og meget peger på, at der i fremtiden vil blive sat flere midler af til denne form for samarbejde med den private sektor. P4G-initiativet er nemlig udtryk for en tydelig tendens, både i Danmark og globalt: Virksomhederne blevet de nye attraktive partnere. De indtager en stadig større plads på de internationale politiske agendaer, og inden for flere områder bliver samarbejdet mellem regeringer, internationale organisationer og den private sektor stadig tættere.[1]  Udviklingen møder bred opbakning fra både politikere og erhvervsfolk, og statsminister, Lars Løkke Rasmussen, er iblandt dem, der bakker op. Fra talerstolen ved P4G-topmødet understregede han, at partnerskaber på tværs af sektorer er en direkte nødvendighed for at kunne håndtere vor tids største udfordringer.

De internationale organisationer er i pengenød

Det internationale samarbejde står over for store udfordringer. Den geopolitiske konkurrence øges, nationalistiske bevægelser vinder frem flere steder i verden, og Donald Trump er under doktrinen, “America First”, i færd med at trække USA ud af en stribe internationale aftaler.[2] Foran FNs sikkerhedsråd i november sidste år advarede generalsekretær, António Guterres om, at den stigende nationalisme har svækket verdenssamfundets tillid til de internationale politiske organisationer og evnen til at samarbejde om at løse globale problemer.[3] Guterres har om nogen grund til at bekymre sig. Den organisation, han selv står i spidsen for, er nemlig hårdt ramt af den førnævnte udvikling. Særligt USA’s isolationistiske udenrigspolitik tærer på FNs politiske opbakning og udhuler organisationens budgetter. USA finansierer til dato 20% af FNs samlede budget, men det tal går støt nedad. I 2018 skar landet 285 millioner dollars af deres samlede årlige støtte, og budgetterne for 2019 lover mere af samme skuffe.

Generelt står FN over for et kæmpe finansieringsproblem. Skal verdensmålene nås inden 2030, mangler der ifølge organisationens beregninger 2,5 billioner dollars om året. Hvis Parisaftalens mål om at begrænse den globale opvarmning til 2 grader også skal indfries, anslår det Internationale Energiagentur, at det vil koste yderligere 13,5 billioner over de næste 11 år. (10¹² red.) Det er svimlende summer, og der er ikke meget, der tyder på, at verdens stater kan eller vil betale dem. Erhvervslivet, til gengæld, sidder på store pengeværdier. Faktisk var 69 ud af verdens 100 største økonomier i 2017, virksomheder. Uden investeringer fra den private sektor er verdensmålene og klimaaftalen i risiko for at falde til jorden. Og det kan have store konsekvenser for hele det multilaterale samarbejde. Udvikling er nemlig det område, hvor de internationale organisationer har de måske bedste muligheder for at gøre en forskel og nyder den bredeste opbakning fra deres medlemmer og omverden. Især verdensmålene er unikke, fordi verdens civilsamfund spillede en stor rolle i at være med til at udvikle dem. Hvor FN generelt bliver kritiseret for at være dyr, udemokratisk og ineffektiv, er verdensmålene blevet rost for at være demokratiske og ambitiøse. Lykkes det at opnå resultater med målene, kan det være med til at vise, at multilateralt samarbejde kan skabe resultater. Lykkes det ikke, kan det medføre et stort tillidstab. For hvis ikke internationale organisationer har evnen til at skabe fremgang på det område, hvor der hersker allermest tiltro til dem, hvordan kan de så skabe fremgang overhovedet?

Virksomhedernes er blevet vigtige partnere

Tendensen til at tænke i partnerskaber med den private sektor er ikke kommet ud af det blå, men har vundet udbredelse i de internationale organisationer gennem de sidste to årtier. En af hjørnestenene til partnerskabstilgangen blev lagt ved World Economic Forum’s årlige møde Davos i 1999, hvor den daværende generalsekretær, Kofi Annan i sin tale opfordrede til, at FN og den private sektor indgik en pagt – UN Global Compact. Denne pagt skulle indeholde en række fælles værdier og principper for menneskerettigheder, arbejdsstandarder og miljø, som virksomheder frivilligt kunne tilslutte sig og rapportere på. Det var nye toner fra FN, som dengang stadig blev anset for at være overvejende skeptisk stemt overfor den private sektor.[4] Annans opfordring blev budt velkommen, og i dag tæller medlemmerne af UN Global Compact 13.000 virksomheder og organisationer. Pagten er desuden blevet ledsaget af flere lignende initiativer, som eksempelvis FNs guidende principper for erhvervsliv og menneskerettigheder, der blev indført i 2011.[5] I 2015, tog FN endnu et skridt ved at skrive den private sektor direkte ind i de 17 verdensmål. Virksomhederne blev nu gjort til partnere.

Tendensen til at involvere virksomheder findes ikke kun i udviklingsregi. Også på områder som international sikkerhed spiller den private sektor en voksende rolle. For eksempel har NATO gennem de seneste år indgået flere strategiske samarbejdsaftaler med virksomheder om at dele informationer, som kan hjælpe med at forebygge og håndtere cyber-angreb. Det sagt, så drejer den store debat sig lige nu om virksomhedernes rolle som udviklingspartner, og derfor er udviklingsområdet også fokus i denne artikel.

Budgetlægningen for verdensmålene, vidner om, at FN har høje forventninger til den private sektors rolle: ifølge FN kan og bør mere end 50% af finansieringen for verdensmålene nemlig blive mobiliseret gennem den private sektor.[6] Virksomheder bliver primært involveret gennem såkaldt blandet finansiering. Det går ud på, at udviklingsmidler fra stater og internationale organisationer som FN og Verdensbanken bliver brugt til at rejse endnu flere penge fra det private, som er målrettet udviklingsmål. Det kan blandt andet ske ved, at stat eller international organisation går sammen med en virksomhed om at lave en fælles investering, for eksempel i rent drikkevand. Det kan også ske ved, at staten eller organisationen donerer en sum penge til at udvikle nye teknologier, som kan hjælpe virksomheder med at blive grønnere eller skabe bedre arbejdsforhold.

Der er penge i at løse verdens problemer

Sideløbende med at internationale organisationer rækker ud til den private sektor, har mange virksomheder også selv taget initiativ til at involvere sig mere på områder som menneskerettigheder, sikkerhed og klima. Globalt ansvar bliver i stigende grad betragtet som en del af virksomhedernes forretningsmodeller, og bæredygtighed bliver efterhånden anset som den mest konkurrencedygtige strategi på sigt.[7] Ifølge Kommissionen for Handel og Bæredygtig Udvikling, som er sat i verden for at udregne den økonomiske gevinst ved at opnå verdensmålene, kan den private sektor tjene milliardsummer ved at bidrage til den internationale udviklingsagenda. Ifølge kommissionens beregninger vil der eksempelvis blive skabt 380 million nye jobs, hvis alle 17 mål indfries. Flere multinationale selskaber, blandt andet Mærsk, har sat mål om at blive CO2-neutrale, og I USA har en række store virksomheder meldt sig ind i et samarbejde med byer, delstater og NGOer for at få USA til at leve op Parisaftalens kriterier, selvom landets føderale regering er i gang med at melde sig ud af aftalen. Industrikoncernen, Unilever er et eksempel på en virksomhed, som ligefrem er gået på kompromis med den kortsigtede indtjening for at blive mere grønne.

Det ligner altså en win-win-scenarie. Både de internationale organisationer og erhvervslivet er interesserede i en verden med mere bæredygtighed, sikkerhed og udvikling, og begge parter ser fordele i at samarbejde med hinanden for at opnå dette. Men det er forsimplet at tale om win-win. I hvert fald hvis man skal tro den stribe af eksperter, som forholder sig kritisk til ideen om udviklingspartnerskaber med den private sektor. Både herhjemme og internationalt har inddragelsen af virksomheder som partner i udvikling skabt stor debat. For hvordan kan man være sikker på, at det gør gavn at bruge bistandsmidler på at fremme partnerskaber med virksomheder? Hvordan sikrer stater og internationale organisationer, at der bliver investeret på alle områder og i alle lande? Og hvordan belønner man den private sektor for at bidrage til udvikling uden samtidig at være blind for, at den også kan stå i vejen for det samme?

Partnerskabernes skyggesider

For at forstå debatten om udviklingssamarbejdet med den private sektor, kan man passende vende tilbage til P4G-topmødet i København, hvor særligt ét projekt trak kritiske overskifter. Projektet er et samarbejde mellem en kinesisk miljø-NGO og e-handelsgiganten, Alibaba, som modtog støtte på 6,5 millioner danske bistandskroner. Støtten skal hjælpe med at sikre, at den kinesiske virksomheds varer bliver leveret på en mere klimavenlig måde, men flere kritikere mener, at det spild af penge. Ifølge mediet Investopedia var Alibaba den 5. største internetvirksomhed i 2018, og dens stifter, Jack Ma har en plads som verdens 20. rigeste mand på Forbes’ liste. Ifølge Helle Munk Ravnborg, der er seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier og forkvinde for Mellemfolkeligt Samvirke, er Alibaba så stor en koncern, at den ikke behøver penge fra stater til at blive grønnere. I en artikel til Information i forbindelse med P4G-topmødet i København udtrykte hun, at hun havde svært ved at tro, at Alibaba ikke selv ville kunne gøre det arbejde, de nu får danske udviklingsmidler til.

Om det er gavner at bruge bistandsmidler til at få virksomheder til at investere i udvikling kommer altså i sidste ende an på deres intentioner. Og det de kan være svære at vurdere. På den ene side, kan udviklingsmidler blive spildt på på projekter, der ville have været søsat uanset hvad. På den anden side, kan bistandsstøtte også være et vigtigt redskab til at motivere virksomheder til at investere steder, hvor de ikke i forvejen ville have sat deres penge.

Investeringer skal helst give overskud på bundlinjen i det lange løb. Det er forudsætningen bag langt størstedelen af udviklingspartnerskaberne med den private sektor, og det påvirker også, hvor pengene ender. En rapport fra OECD, der blev udgivet sidste år, viser at investeringerne fra blandede finansieringsprojekter særligt hober sig op på tre områder: jobskabelse, infrastruktur og klima. Til gengæld er der meget få investeringer i projekter, som gavner jordens dyre- og planteliv eller forbedrer forvaltningen af naturressourcer. En tilsvarende rapport fra FNs kapitaludviklingsfond, (UNCDF) fremhæver, at kun 7% af den private kapital på 81 milliarder dollars, der blev rejst gennem udviklingsmidler mellem 2012 og 2015, blev investeret i verdens 47 fattigste lande. Kort sagt er der altså flere udviklingproblemer, som forekommer urealistiske at løse med partnerskabstilgangen.

I det hele taget peger kritikere på, at virksomhederne bliver fremstillet i et alt for rosenrødt skær. Det er for lidt fokus på udfordringerne ved at indgå partnerskaber om udvikling og for lidt opmærksomhed på de åbenlyse problemer, den private sektor skaber i verden. Argumenter som dette kommer blandt andet fra Fiona Dove, som er direktør i Transnational Institute – en Hollandsk tænketank, der søger at fremme demokrati og bæredygtighed. I en artikel for Afrika Kontakt siger hun, at virksomheder prøver at udstille sig som demokratiske og fremmere af udvikling, selvom deres hovedinteresse forbliver profit. Troels Dam Christensen, sekretariatsleder 92-gruppen, som er et dansk NGO-forum for bæredygtig udvikling, kommer med en lignende kritik. Han opfordrer i netavisen Globalnyt til at sætte flere politiske rammebetingelser, som kan modarbejde de virksomheder og forretningsmodeller, der ikke tager tilstrækkeligt hensyn til menneskerettigheder og bæredygtighed.

Danmarks muligheder for at blive forbillede

I disse år er der fra politisk side lagt op til, at Danmark skal være førende inden for partnerskaber med den private sektor. I regeringens udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi for 2019-20 understreges det flere gange, at Danmark vil gå foran for at skabe samarbejder med erhvervslivet om at realisere FNs verdensmål. Det er også hensigten, at Danmarks projekter skal hjælpe internationale organisationer med at finde de bedste strategier. I Danmarks udviklingspolitiske og humanitære strategi fra 2017, står det eksempelvis, at de danske offentlige-private partnerskaber kan udgøre prototyper for større indsatser internationalt gennem både EU, FN-systemet og udviklingsbankerne. Ifølge OECD’s rapport fra sidste år mangler der nemlig internationale rammer for, hvordan man laver blandet finansiering med den private sektor, så Danmark rammer ned i et behov.

Samtidig peger OECD også på, at der endnu ikke mange beviser for, at det gavner at gøre erhvervslivet til udviklingspartner. Der er i det hele taget meget lidt evidens på udviklingspartnerskaberne med det private. Der eksisterer ikke noget sikkert tal på, hvor mange bistandskroner, der på verdensplan er blevet investeret frem til i dag, og man ved heller ikke, hvor mange ekstra midler disse bistandskroner har formået at rejse fra den private sektor. Samtidig er Danmarks erfaringer på området endnu begrænsede. Ser man på fordelingen af den danske udviklingsbistand, udgør de erhvervsrettede projekter stadig en mindre del. Danmarks ambitioner om at blive et foregangsland for partnerskaber skal altså indfris på et temmelig usikkert grundlag. Og tager man udgangspunkt i debatten om den private sektors rolle, er der mange steder, hvor Danmark kan risikere at gå galt i byen med sine fremtidige projekter.

Af sidstnævnte årsag opfordrer Lars Engberg-Pedersen, som er seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier, Danmark til at begrænse anvendelsen af bistandsmidler i offentlige-private partnerskaber til et minimum. Danmark skal bruge erhvervslivet dér hvor erhvervslivet er stærkt og dirigere deres investeringer mest muligt i retning af verdensmålene, siger han til Information. Det samme råd lyder fra OECDs. Lidt poppet udtrykt, mener OECD skal udviklingsdonorer som Danmark gå fra blandet finansiering version 1.0 til blandet finansiering version 2.0. Blandet finansiering 1.0, skriver OECD, er projekter, som sigter efter den højest mulige effektivitet og levedygtighed. Blandet finansiering 2.0 er derimod projekter som forsøger at mobilisere penge, der ikke i forvejen ville have været investeret i bæredygtighed og udvikling og bruge disse penge til at nå ud til en bred vifte af forskellige udviklingsmål. Med andre ord: Lande bør ikke udelukkende investere i vindmøllervirksomheder, og de bør heller ikke kun holde sig til de områder som jobs og klima, der giver størst afkast.  

Problemet er dog, at Danmark også har klar økonomisk interesse i at bruge bistand på partnerskaber med det private. Det kan nemlig fremme dansk eksport. Faktisk er interessen for eksportfremme i virkeligheden en meget stærk drivkraft bag Danmarks virksomhedspartnerskaber for verdensmålene, ifølge Martin Marcussen, der er professor ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet. Han udtaler i en artikel til Information efteråret, at FNs mål om partnerskaber faldt i den danske regerings smag, fordi de kan bruges til at legitimere den kommercialisering af bistanden, som regeringen allerede var i gang med. Med Marcussens argument in mente, er det ikke nødvendigvis i Danmarks interesse at bevæge sig mod blandet finansering 2.0., hvis det går ud over nogle af de erhvervsprogrammer, man i forvejen havde planlagt at sætte i verden.

Løfter vi den pointe op på et internationalt niveau, betyder det, at partnerskaber for udviklingsmål potentielt kan ende med at sætte stater i et dilemma. Investerer man i partnerskaber for at fremme eksport uden at tage højde for de råd, der kommer fra OECD og kritiske eksperter, kan man komme til at lave initiativer, som både bruger unødige bistandskroner og skævvrider udviklingsarbejdet. I værste fald kan det gå ud over den legitimitetsindsprøjtning, som FN og det multilaterale samarbejde har så hårdt brug for. Begynder man at afskære sig fra at samarbejde med virksomheder, som investerer bæredygtigt allerede, kan man på den anden side risikere at gå glip af gode eksportmuligheder. Om Danmark og andre stater er villige til at gå glip, hvis det bliver nødvendigt, det må tiden vise.

Får vi endelig fred, når Islamisk Stat er slået, og når Vesten trækker sig ud af Afghanistan? Terror og menneskelige ofre vil – foreløbig – blive stærkt reduceret. Men det betyder ikke, at der er faldet ro over Mellemøsten, snarere tværtimod.

Den Krig mod Terror, som præsident George W. Bush indledte i 2001, har kostet den nette sum af 6.000 milliarder dollar. Det svarer til de rige landes u-landsbistand i 100 år! Hundred tusinder er blevet dræbt, især under borgerkrigen i Syrien, og millioner er blevet fordrevet. Det har ført til en flygtningestrøm til Europa, som har skabt intern strid og handlingslammelse.

Modstand til USA på flere fronter

USA har under krigen været bannerfører i forhold til de europæiske lande, men de er nu begyndt at tage politisk affære på ét punkt, der kan få vidtrækkende betydning: Tyskland, Frankrig og Storbritannien har etableret en ny betalingsmekanisme, Instex, som gør det muligt for europæiske lande at handle med Iran, selv om USA vil pålægge parterne sanktioner.

Instex får ikke den store praktiske betydning, fordi store europæiske virksomheder med engagementer i USA ikke tør gå imod USA, men det hjælper mindre specialfirmaer. Men det er bemærkelsesværdigt, at de tre lande går imod USA. De vil have et alternativ til et amerikansk domineret betalingssystem. De vil især hindre, at der kommer en ny konflikt i Mellemøsten. Præsident Donald Trump bakker op bag en hård kurs fra Israel og Saudi-Arabien mod Iran. Sikkerhedsrådgiveren, John Bolton, har i årevis været tilhænger af at bombe Iran.

Den vestlige krig mod terror har ikke skabt stabile stater i Mellemøsten, tværtimod, og ikke-vestlige aktører som Rusland og Iran spiller stadig afgørende roller. Rusland forstærker sine økonomiske forbindelser med Iran og har militært støttet Syrien, som også Iran har gjort. Det har vakt uro i Israel, som har foretaget adskillige angreb på iranske militære mål i Syrien.

Derudover har Iran fået stor indflydelse i hele området til Middelhavet, inklusiv Irak. USA forsøger at presse Irak til at standse import af elektricitet og gas fra Iran i de amerikanske bestræbelser på at knække Iran økonomisk. Irak stritter imod presset, for den nye regering ønsker en tæt relation til Iran, og iranske militsstyrker spiller en stor rolle i Irak. Samtidig spiller Iran en voksende rolle i Afghanistan, mens Vesten trækker sig ud.

Det 20. århundredes etniske konflikter spøger stadig

Kurderne er blevet en ny sikkerhedsfaktor. Deres støtte til de vestlige lande i kampen mod Islamisk Stat og Bashar al-Assads styre har givet dem kontrol med en tredjedel af Syrien – i den frugtbare og olierige del omkring Eufrat og Tigris mod nordøst. De ønsker en selvstændig stat, men er tilbageholdende med at udråbe den af frygt for et tyrkisk angreb. Tyrkiet vil hindre en kurdisk stat, fordi det kan få kurderne i det østlige Tyrkiet til at kræve løsrivelse eller en sammenslutning med en kurdisk stat i det nuværende Syrien. En kurdisk stat vil komplicere en fredsløsning og en genopbygning af Syrien. Men samtidig støtter Israel energisk en kurdisk stat, fordi det vil svække Syrien.

Den største europæiske udfordring er den palæstinensisk-israelske konflikt. Den vil uvægerligt blive skærpet, da Israel systematisk sætter sig tungere og tungere på Vestbredden, nemlig ved at annektere flere bosættelser, så de juridisk hører til staten Israel. Desuden er der bestræbelser på at annektere Østjerusalem. En to-statsløsning bliver derfor mindre og mindre realistisk. Offentliggjorte dokumenter fra årene efter indgåelse af fredsaftalen mellem Israel og Egypten i 1978 viser, at Israel konsekvent har arbejdet for at undgå en palæstinensisk stat. Sidste år vedtog parlamentet, Knesset, at Israel er en jødisk stat, dvs. uden fulde rettigheder for ikke-jøder. Det israelske valg i april vil formentlig skærpe Israels annektionskurs.

Samtidig lægger palæstinenserne op til det første valg i 13 år. Parlamentet har været inaktiv siden 2007. Konflikten mellem Hamas og Fatah har hidtil lammet den politiske proces blandt palæstinenserne og har samtidig skabt usikkerhed om palæstinensernes kurs over for Israel. Troen på en forhandlingsløsning er stort set forsvundet i Palæstina – som i Israel. Det åbne spørgsmål er, om palæstinenserne lægger op til konfrontation med israelerne.

EU-landene tvinges til at tage stilling

EU har hidtil været passiv og ladet USA køre løbet. Enkelte EU-landes forsøg på at anerkende Palæstina ensidigt er faldet til jorden. Men vil EU fortsat være passiv, når Israel arbejder for en kurdisk stat og samtidig spænder ben for en uafhængig palæstinensisk stat? Regeringerne tier, men sanktioner fra europæiske virksomheder mod Israel kan blive en ny faktor. Det franske olieselskab Total vil ikke investere i Israels nye gasfelter i Middelhavet, og det har ført til en voldsom israelsk protest.

Den grundlæggende konflikt i Mellemøsten er altså ikke løst. USA har kastet håndklædet i ringen, ikke bare under Trump. EU-landenes første selvstændige skridt over for Iran er et tegn på et stærkere engagement, men den alvorlige prøve kommer først, når EU-landene tvinges til at tage stilling til, om palæstinenserne skal have politiske og statslige rettigheder som alle andre, og om Israel skal efterleve internationale aftaler.

EU-landene kan hente inspiration fra afslutningen på apartheid og de hvides dominans over for de sorte i Sydafrika og i et par nabolande. Den tidligere amerikanske udenrigsminister Henry Kissinger deltog på et tidligt tidspunkt i processen. Han har citeret Talleyrand for vigtigheden af at ”forudse det uundgåelige og at fremskynde realiseringen af det.” Sorte og hvide brugte 10 år på hemmelige og offentlige forhandlinger, men hele tiden med henblik på den uundgåelige kendsgerning: At der skal være sort flertalsstyre. En fuldgyldig løsning. Nu har der været 40 års resultatløse forhandlinger omkring Israel og Palæstina. EU kommer ikke udenom at tage stilling til et af de mest ømtålelige spørgsmål i sit nærområde.

[1] https://www.altinget.dk/udvikling/artikel/forsker-er-tiden-kommet-for-det-multilaterale-samarbejde
[2] https://www.cfr.org/blog/multilateralism-hard-do
[3] https://www.un.org/press/en/2018/sc13570.doc.htm
[4] http://baggrund.com/fn-og-kampen-om-spilleregler-globale-virksomheder/
[5] http://baggrund.com/fn-og-kampen-om-spilleregler-globale-virksomheder/
[6] https://www.sustainablegoals.org.uk/funding-the-sdgs/
[7] https://www.globalpolicyjournal.com/blog/24/11/2017/new-business-private-sector-new-global-development-player