Rapport resumé: Folketinget i Forsvarspolitikken – Nordiske perspektiver, danske udfordringer Forsvar og sikkerhed

Af Peter Borch Sano Soja

Som følge af Ruslands krig mod Ukraine og den øgede usikkerhed omkring det transatlantiske forhold er dansk forsvarspolitik under hastig forandring. Det forværrende trusselsbillede og de markante ændringer i Danmarks allianceforhold har medført en betydelig stigning i danske forsvarsbudgetter med fokus på at opbygge et beredskabsforsvar, der indgår som et centralt led i NATO’s kollektive forsvar og afskrækkelse. Hvor der før blev indgået ét samlet forlig gældende for de næste fem år, indførte regeringen i 2023 en ny model for et tiårigt økonomisk forsvarsforlig for 2024-2033 med løbende forhandlinger af delaftaler. For en demokratisk småstat som Danmark er det afgørende, at de parlamentariske beslutningsprocesser understøtter statens evne til at varetage nationale sikkerhedsinteresser og samtidig garantere, at forsvarspolitikken og investeringer i dansk forsvar er funderet i et parlamentarisk samarbejde og demokratisk grundlag. Dette gælder ikke mindst Folketingets, Forsvarsudvalgets og forsvarsforligskredsens rolle i forsvarspolitikken.

Rapporten tilgår den danske forsvarspolitiske proces ud fra et parlamentarisk perspektiv og  gennem en komparativ analyse af parlamenternes rolle i forsvars- og forsvarsforligspolitikken i de fire nordiske lande: Danmark, Norge, Sverige og Finland. Med forsvarsudvalgene som det centrale analytiske fokus beskriver rapporten parlamenternes rolle indenfor henholdsvis rammesætning og forberedelse, politisk forhandling, samt implementering og kontrol af forsvarsaftalerne. I samspil med regeringerne og især forsvarsministerierne til forberedelsen, forhandlingen og implementeringen af forsvarsaftalerne er de nordiske forsvarsudvalg således en af de centrale parlamentariske aktører, og i Danmark gælder det også forsvarsforligskredsen, som i høj grad overlapper med Forsvarsudvalget. Som det centrale styringsdokument, der samler de strategiske signaler, politiske prioriteter og budgetmæssige retningslinjer, forbinder Forsvarsaftalen også det nationale forsvar til NATO-relaterede strategier og planer.

På baggrund af den komparativ analyse identificerer rapporten flere ligheder og forskelle mellem de nordiske land. Forsvarspolitikken i de fire nordiske lande er især præget af en bred konsensusdannelse. Processerne er indrettet med henblik på at skabe en bred konsensus gennem en central styring og omfattende parlamentarisk inddragelse.

Konsensuslogikken kommer til udtryk på forskellig vis i de nordiske lande. I dansk sammenhæng behandler forsvarsudvalget lov- og beslutningsforslag og fører kontrol med regeringens politik og forvaltning af forsvar og samfundssikkerhed. I Danmark er konsensus knyttet til forligsinstitutionen og forligskredsen, samt en bred enighed om, at forholdet til USA og NATO er den vigtigste prioritet i dansk forsvars- og sikkerhedspolitik. Den danske proces bygger på en høj grad af inddragelse af det parlamentariske flertal via forligskredsen. Den nye forligskreds medfører en sammenblanding af forhandling og implementering, og forligskredsen indgår løbende i forhandlinger med regeringen.

Den norske model adskiller sig fra de øvrige nordiske lande ved at have udenrigs- og forsvarsudvalg samlet i ét udvalg (ütenriks- og forsvarskomitéen). Udvalgsarbejdet indebærer i modsætning til dansk praksis, at man behandler og gør parlamentarisk indflydelse gældende i forhold regeringens udkast til en plan for forsvaret. I Norge er konsensus således funderet i udenrigs- og forsvarskomitéen. Det mest særskilte ved det finske system er, at landet har en præsident som den øverstbefalende for landets forsvar. I modsætning til sine beføjelser over for regeringen har det finske parlamentet ingen magtudøvelse over præsidenten. Det finske forsvarsudvalg skal derfor både forholde sig til regeringen, herunder forsvarsministeriet, og landets præsident. I Finland bygger konsensusdannelsen på en høj grad af tillid mellem forsvaret, regeringen og parlamentet, samt den finske comprehensive security-tilgang.  Ligesom i Norge og Finland er det i Sverige en væsentlig del af udvalgets arbejde at behandle regeringens udkast til en forsvarsaftale. I den svenske forvaltningsmodel besidder de underordnede myndigheder en høj grad af selvstændighed. Forsvarsudvalgets arbejde udgøres derfor af det svenske forsvarsministerium, men også de selvstændige forsvarsmyndigheder som fx det svenske forsvar. I Sverige er konsensusprincippet indlejret i en bredere korporatistisk tradition, der går på tværs af det politiske spektrum, samt i Försvarsberedningen, som sikrer tilstrækkelig enighed mellem aftalepartierne i Riksdagen og det svenske forsvarsministerium.

Fra et dansk perspektiv er det især bemærkelsesværdigt, at processerne i Norge, Sverige og Finland er præget af en højere grad af formalisering end i Danmark. Forsvarsudvalgene i både Norge, Finland og Sverige udarbejder deres egne omfattende dokumenter vedrørende udspil til forsvarsaftaler, som de tilhørende regeringer fremlægger. Dette betyder, at forsvarsudvalget i Danmark kun i et begrænset omgang producerer offentligt tilgængelige dokumenter i relation til forsvarsforliget og dertil knyttede aftaler – og dermed ikke giver mulighed for at forstå udvalgets opfattelser, indflydelse og interne uenigheder med hensyn til den førte forsvarspolitik.

Den nordiske sammenligning viser, at organiseringen i Danmark rummer både styrker og svagheder, hvis formålet er at sikre en effektiv forsvarspolitik med et demokratisk grundlag. Selvom bestræbelser efter konsensus anses for at være en fordel i en generel forstand, kan konsensusdannelse også vise sig at være en udfordring. I takt med at forsvarsbudgetterne øges markant, prioriteres hastighed højere end økonomisk efficiens. Beslutningsprocesserne forløber i et højere tempo end hidtil samtidig med, at de indgåede aftaler strækker sig over et længere tidsrum. Samtidig er der en voksende enighed om trusselsbilledet på tværs af politiske skel, hvilket gør det betydeligt lettere for de nordiske regeringer at sætte dagsordenen på forsvarsområdet uden at risikere negative politiske konsekvenser. Navnlig i tilfælde, hvor konsensusdannelsen er såvel vidtrækkende som overfladisk, og hvor al det øvrige arbejde foregår udenfor rækkevidde af parlamentet, begrænses parlamentarikernes handlerum markant med den konsekvens, at Folketinget og de andre nordiske parlamenter overflødiggøres i forsvarspolitikken.

Rapporten peger på tre udfordringer relateret til hhv. forsvarsforligsmodellen, magtforholdene i dansk forsvarspolitik og betingelserne for det parlamentariske arbejde.

Den nye forsvarsforligsmodel stiller parlamentarikerne i et strukturelt dilemma. På grund af modellens rolleoverlap og længere tidshorisont med aftaler indsnævres parlamentarikernes handlerum til at udøve indflydelse og kontrol over forsvarspolitikken. Forligsmodellen baner også vejen for et monopol på både politikudvikling og styring, da det i vid udstrækning også er de samme aktører, der både forhandler forsvarsaftalen og fører kontrol med dets implementering. Forligskredsens centrale position svækker også Forsvarsudvalgets status i det parlamentariske hierarki: idet de vigtigste beslutninger finder sted i forligskredsens lukkede fora, reduceres Forsvarsudvalget i stigende grad til at være et forum for partier udenfor forligskredsen. Set i lyset af den sikkerhedspolitiske situation vil parlamentarikerne næppe udfordre Forsvarsministeriets og Forsvarets arbejde, da der hersker en bred enighed om, at området er vanskeligt at styre. Konsekvens mindskes parlamentarikere incitamentet til at prioritere udvalgsarbejdet. Parlamentarisk arbejde har allerede en tendens til at fokusere på forhandlinger og lovgivning frem for implementering. På forsvarsområdet er implementering desuden særligt kompleks og påvirkes i høj grad af internationale forhold, som ligger uden for parlamentarisk indflydelse. Rapporten finder det derfor sandsynligt, at parlamentarikere i stedet vil prioritere de områder og processer, hvor de reelt har mulighed for at gøre en forskel.

Det parlamentariske arbejde med dansk forsvarspolitik er ligeledes præget af en markant vidensasymmetri. Informationsasymmetrien i det parlamentariske arbejde udspringer dels af manglen på institutionelle mekanismer, der kan videregive information til udvalgsmedlemmer, dels af en komparativ lille videnssektor på forsvarsområdet, og dels af manglen på formaliserende processer. I Danmark er politisk kommunikation således i høj grad centraliseret, og forsvarspolitiske problemstillinger adresseres sjældent offentligt udenfor regeringen. Med dette følger, at danske parlamentarikere ikke per automatik har mulighed for at udøve deres indflydelse uafhængigt af regeringen. Manglen på formalitet mindsker også gennemsigtigheden af de beslutninger, der træffes indenfor forsvarspolitikken. Forligskredsens tætte sammenkobling mellem regeringsmagten og den parlamentariske magt stiller også flertallet i udvalget i en unik position ved at blive indlejret så dybt i beslutningsprocesserne. Problematikken kompliceres yderligere ved, at de forskellige aktører, og det magtsammenspil, som de indgår i, er betinget af forsvarspolitikkens plads i den internationale arena. Dette ses bl.a. ud fra, at rammesætningen af forsvarsaftalerne foregår i NATO, herunder alliancens forsvars- og kapacitetsplaner. Dermed bliver parlamentarikeres vidensopbygning kompromitteret og afhængig af embedsværket. En international opkobling øger således risikoen for, at forsvarspolitikken flyttes fra regering-parlament-relationen over til regeringens forhold med internationale partnere og allierede. Endvidere er der tale om en utilstrækkelig analytisk og administrativ understøttelse fra både partierne og Folketinget, sammenlignet med Norge og Finland, hvis arbejdsgange i højere grad end den danske udformes til at sikre opbygningen af substantiel ekspertise og uafhængig rådgivning. Den gældende forligskonstruktion, mangel på transparens og begrænset formalisering af udvalgsarbejdet bidrager således til en utilstrækkelig informationsstrøm mellem for Forsvarsministeriet, Folketinget og underliggende myndigheder. Med det følger en usikkerhed om både beslutningsgrundlaget og implementeringsevnen, også i forhold til økonomistyring. Uanset om årsagerne skyldes politisk kultur, organisatoriske forhold eller prioriteringer blandt aktørerne, indebærer disse forhold samlet set forringede betingelser for effektiv parlamentarisk styring og kontrol af forsvarspolitikken.

Medlemmerne af forsvarsudvalget har også i forhold til deres nordiske kolleger flere udvalgs- og ordførerposter, hvilket begrænser den tid og opmærksomhed, de kan afsætte til udvalgsarbejdet. Som parlamentariker bliver man derfor mødt med et område præget tungtvejende rationaler og strategier. Forsvarspolitiske parlamentarikere varetager samtidig flere overlappende roller, både i form af vidensopbygning, deltagelse i politisk udvikling, forhandlinger og gennemførelse af implementering. Opgaverne er ressourcekrævende og vokser i takt med, at processerne i stigende grad er kontinuerlige over lange forsvarsaftaler med den risici, at parlamentarikerne primært fokuserer på kontrol og overlader vidensopbygning og politikudvikling til andre.

Rapporten konkluderer med en række anbefalinger rettet med henblik på at kunne forbedre Folketingets mulighed for effektivt at kunne udfylde sin rolle i forsvarspolitikken. Anbefalingerne retter sig derfor både mod Folketinget, Forsvarsudvalget, Forsvarsministeriet og regeringen.

• Folketinget kan styrke den faglige understøttelse af Forsvarsudvalget ud fra følgende initiativer:
  • Eventuel udvidelse af opgaveporteføjlen og de personalemæssige ressourcer i Folketingets administration med henblik på at styrke den faglige rådgivning af Forsvarsudvalget
  • Undersøge, hvordan Folketinget og eksterne aktører, herunder videnssektoren, bedre kan bidrage til at øge vidensniveauet i 77 5.1. Anbefalinger Forsvarsudvalget
  • Overveje at indføre en decidereret forsknings- og videnstjeneste, der skal understøtte alle Folketingets udvalg og organer, herunder på forsvarsområdet.
• I forbindelse med en eventuel omstrukturering af Folketingets udvalgsstruktur sikre, at forsvarsudvalgsmedlemmernes opgave ikke overstiger den mængde tid og ressourcer, der afsættes til udvalgsarbejdet
• Folketinget og Forsvarsudvalget kan sammen drøfte mulighederne for at øge graden af formalisering i udvalgets arbejde, herunder med inspiration fra de øvrige nordiske lande.
• Forsvarsudvalget kan styrke relationen til Rigsrevisionen med henblik på at fremme udvalgets kontrolarbejde, Rigsrevisionens revisionsarbejde på vegne af Folketinget samt udvalgsmedlemmernes forudsætninger for at indgå i forhandlingerne i forligskredsen
• Forsvarsudvalget kan søge at styrke videns- og erfaringsudvekslingen med de øvrige nordiske forsvarsudvalg
• Forsvarsministeriet kan iværksætte en analyse af fordelene og ulemperne ved at indføre mere standardiseret forberedelses- og evalueringsarbejde i forsvarsforligsprocessen med inddragelse af de forsvarspolitiske parlamentarikere
• Forsvarsministeriet kan tage initiativ til, at der midtvejs i forligsperioden (2028-2029) foretages en evaluering af den nye forligsmodel med et rammeforlig og delaftaler
• Forsvarsministeriet kan – under hensyntagen til behovet for fortrolighed og andre væsentlige behov – så vidt muligt øge offentligheden omkring møderne i forligskredsen
• Regeringen kan overveje at indføre en decideret forsvarsstrategi for at tydeliggøre sin forsvarspolitik og rationalerne bag
• Regeringen kan – med inspiration fra præsidenten i Finland – lejlighedsvis invitere Forsvarsudvalget til uformelle drøftelser med statsministeren, udenrigsministeren og forsvarsministeren om Danmarks forsvars- og sikkerhedspolitik.

Rapporten kan i sin helhed læses på Center for Militære Studiers hjemmeside.